재의제에 의한 수용여부

인허가 의제조항의 재의제와 수용권(출처 : 법제처)

결론 : 중토위, 판례 모두 수용권 부여 불가 견해임

가. 질의요지 및 관계법령 경기도에서는 주한 미군기지를 평택으로 이전하는 사업과 관련하여 ?주한미군기지이전에 따른 평택시 등의 지원에 관한 특별법?(이하 “평택 특별법”이라 한다)의 규정에 따라 국제화계획지구의 지정 및 개발계획을 승인하고자 하는데, 이 경우 동법 제24조제3호의 규정에서 그 지정 및 승인이 있는 경우 택지개발촉진법 제3조 및 제8조의 규정에 의한 택지개발예정지구 지정 및 택지개발계획의 승인이 있는 것으로 보도록 하였고 택지개발촉진법 제12조에 의하면 동법 제8조의 규정에 의한 택지개발계획의 승인이 있은 때에는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 “토지보상법”이라 한다) 제20조제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정 고시가 있는 것으로 보도록 되어 있다. 이 경우 위 국제화지구의 지정 및 개발계획의 승인이 있는 경우 토지보상법 제20조제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정 고시가 있는 것으로 볼 수 있는지를 질의하였다. 나. 쟁점 및 해석의견 여기에서의 쟁점은 어떤 법령에서 동법의 인허가를 받으면 다른 법령에 규정된 여러가지 인허가를 받은 것으로 의제한 경우 그 의제된 인허가를 규정한 다른 법령에서 의제받은 인허가에 대하여 또 다른 법령에 규정된 인허가를 받은 것으로 의제하고 있는 경우 최초의 인허가를 받음으로써 다른 법령은 물론 또다른 법령에 규정된 인허가까지 받은 것으로 의제되느냐의 문제이다. 이 사안은 주한 미군기지의 이전이라는 정치 사회적 이슈를 둘러싸고 일부 시민단체 등의 반대가 격렬한 가운데 이전사업을 빠른 시일내에 차질없이 마쳐야 하는 입장에서 공익사업의 사업인정과 그 고시절차를 생략함으로써 반대세력의 저지책동을 최소화하여야 한다는 사업주체측의 입장과 인허가 의제의 범위에 토지보상법상의 사업인정 등까지 포함시킬 수 없다는 건설교통부 및 중앙토지수용위원회(이하 “중토위”라 한다)의 입장이 대립을 보였다. 여기에 대하여 법제처는 국제화계획지구의 지정 및 국제화계획지구 개발계획의 승인이 있는 경우에 평택특별법 제24조제3호의 규정에 의하여 토지 등의 수용권이 발생하거나 토지보상법 제20조제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정고시가 있는 것으로 볼 수는 없다고 회신하였다. 그 이유로서는 인·허가의제 제도는 하나의 목적사업을 위하여 주된 인·허가 외에 여러 가지 법률에서 정하고 있는 관련 인·허가를 받아야 할 경우에는 주된 인·허가를 받은 때에 그 관련된 여러 가지 인·허가도 함께 받은 것으로 보도록 하는 것으로서, 민원창구일원화라는 관점에서 민원인의 편의를 위한 제도라 할 것인데, 이는 개별 법률에 규정되어 있는 여러 인·허가의 권한과 절차에 관한 특례를 정하는 것이므로 반드시 법률상 근거가 있어야 하며, 의제의 효과는 당해 법률에 명시된 인·허가에 한하여 발생한다고 보았고, 따라서 주된 인·허가에 관한 사항을 규정하고 있는 甲법률에서 주된 인·허가가 있으면 乙법률에 의한 인·허가를 받은 것으로 의제한다는 규정을 둔 경우에는, 주된 인·허가가 있으면 乙법률에 의한 인·허가가 있는 것으로 보는 데 그치는 것이고, 그에서 더 나아가 乙법률에 의하여 인·허가를 받았음을 전제로 한 乙법률의 모든 규정들까지 적용되는 것은 아니라는 취지의 대법원 판례(대법원 2004. 7. 22. 2004다19715)를 인용하였다. 그리고 특히 토지의 수용은 신청인과 행정청과의 관계에 그치는 것이 아니라 제3자의 재산권을 박탈하는 등 국민의 재산권 행사에 미치는 영향을 고려할 때, 그 허용여부 및 절차는 엄격하게 해석하는 것이 타당하다 할 것이어서 의제의 의제를 통하여 토지 등의 수용권을 부여하거나 토지수용에 관한 사업인정고시를 인정하는 것은 바람직하지 아니하다고 하였다. 다. 법령심사 관련 시사점 위 해석에서 인용한 대법원 판결을 보면, 구 ?건축법?(1995.1.5 법률 제4919호로 개정되기 전의 것)제8조제4항은 건축허가를 받은 경우 구 ?도시계획법?(1999.2.8 법률 제5898호로 개정되기 전의 것) 제25조의 규정에 의한 도시계획사업 실시계획의 인가를 받은 것으로 본다는 인가 의제규정만을 두고 있을 뿐, 구 건축법 자체에서 새로이 설치한 공공시설의 귀속에 관한 구 ?도시계획법? 제83조 제2항을 준용한다는 규정을 두고 있지 아니하므로, 구 ?건축법? 제8조제4항에 따른 건축허가를 받아 새로이 공공시설을 설치한 경우, 그 공공시설의 귀속에 관하여는 구 ?도시계획법? 제83조 제2항이 적용되지 않는다는 것이었다. 그리고 종전 중토위의 다음 재결례도 유사한 견해를 보여주고 있다. -주택법 제18조제2항의 규정에 의하면 국가 등의 사업주체가 국민주택건설 및 이를 위한 대지조성의 경우에는 토지 등을 수용할 수 있고, 제27조의 규정에 의하면 사업주체가 제16조의 규정에 의한 사업계획 승인을 토지보상법 제20조 제1항의 규정에 의한 사업인정으로 보도록 하고 있음. -주택법 제9조의 규정에 의한 등록사업자가 시행하는 주택건설사업 및 국가 등이 시행하는 국민주택규모 이상의 주택건설사업 등에 대하여 재의제를 인정하여 토지보상법의 사업인정규정을 적용하는 것은 주택법 제18조제2항 및 제27조의 의제제도를 도입한 입법취지에 위배됨. -재의제를 통하여 사업인정절차를 생략하는 경우의 문제점은, 공용수용을 할 수 없는 사업까지 수용권이 주어질 수 있고 수용권 남발의 우려가 있으며 공공 필요에 의한 재산권의 수용 사용 및 제한과 그에 대한 보상은 법률로 정힌다는 헌법 제23조 제3항의 규정에 위배될 소지가 있음. 해석론적으로 볼 때 의제규정에 의하여 의제되는 규정은 적용에 있어 직접 적용되는 경우와 별 차이가 없어 보이고 따라서 재 의제규정에 의하여 의제되는 규정도 적용가능성이 있다고 보여진다. 그러나 대법원 판례가 위와 같은 견해를 취하고 있고 중앙토지수용위원회도 같은 태도를 보이고 있는 이상 입법론적으로 명확히 하기 전에는 다른 견해를 내세우기 어렵다. 대법원 판례나 중토위가 내세우는 견해가 전적으로 수긍이 가는 것은 아니다. 왜냐하면 입법자가 이미 의제규정을 두고 있는 조항을 의제할 경우 그 내용을 검토하여 재의제까지도 허용한다고 보아 인허가 의제조항을 두었다고 볼 수도 있기 때문이다. 그러나 인허가 의제제도가 민원인의 편익을 위해 도입되었지만 서로 다른 인허가 관청간의 협조와 제출서류의 이송 및 보완요구 절차상의 번거로움 등 여러가지 문제를 야기하고 있는 현실에서 재 의제까지 인정할 경우 그러한 혼란이 가중될 소지가 다분하다. 입법례를 보면 ?사회기반시설에 대한 민간투자법? 제21조제3항제1호 내지 제3호의2, 제5호 내지 제7호, 제10호 등에서 “○○법 제○조의 규정에 의한 인가 및 동법 제○○조의 규정에 의하여 인허가를 받은 것으로 보는 인허가등”이라는 표현을 사용하여 재 의제되는 조항을 직접 열거하는 방식을 취하고 있는데, 이러한 사례를 보면 재 의제에 따른 문제가 있는지는 별론으로 하고 해석상의 의문은 생길 여지를 없애고 있다. 여러가지 사정을 놓고 볼 때 인허가 재의제는 당분간 법원의 태도를 고려하여 금지된다고 해석할 수 밖에 없으며 입법기술적으로 명확히 하는 방법은 위 ?사회기반시설에 대한 민간투자법?의 경우처럼 재 의제를 인정하는 경우는 가능하지만 불인정을 명시하는 방법은 아직 없고 반대해석의 논리로 대처할 수 밖에 없으며, 인허가 의제제도가 안고 있는 문제점, 특히 민원인에게 편의를 주는 것이 아니라 오히려 답답함을 가중시키는 사례가 많아 복합민원이라는 동 제도의 명칭을 복통민원이라고 부르는 현실을 개선하는 노력이 계속되어야 하고 그 일환으로 과연 재 의제제도가 논리적으로 성립되기 어려운 것인지, 또한 도입시 민원인에게 불편을 가중시키지 않도록 하기 위한 방법은 무엇인지 등을 면밀히 검토하여야 할 것으로 본다.