보상협의, 협의취득의 법적성질, 협의성립 확인 등

(2020 중토위 업무편람 중)

1. 주요내용 ​ • 사업인정을 받은 사업시행자는 ⅰ) 토지조서 및 물건조서의 작성, ⅱ) 보상계획의 공고·통지 및 열람, ⅲ) 보상협의회의 설치, ⅳ) 보상액 산정, ⅴ) 협의 등의절차를 거쳐야 함 ‒이 경우 ｢토지보상법｣제14조(토지조서 및 물건조서의 작성), 제15조(보상계획의 열람 등), 제16조(협의) 및 제68조(보상액의 산정 등)를 준용함 ​ • 사업인정 이전에 ｢토지보상법｣제14조부터 제16조까지 및 제68조의 절차를 거쳤으나 협의가 성립되지 아니하여 사업인정을 받은 사업으로서 토지조서 및 물건조서의 내용에 변동이 없을 때에는 제14조부터 제16조까지의 절차를 거치지 않을 수 있음 ‒다만, 사업시행자나 토지소유자 등이 협의를 요구할 때에는 다시 협의하여야 함 ‒이 경우 보상평가를 한 후 1년이 경과된 경우에는 재평가하여 다시 보상액을 산정한 후 협의하여야 함 ​ • 사업인정고시가 있은 후에 토지소유자 등이 토지조서 및 물건조서의 내용에 대하여 열람기간 이내에 이의를 제기하는 경우를 제외하고는 토지조서 및 물건조서의 내용에 대하여 이의를 제기할 수 없으므로 이의가 부기된 사항을 제외하고 진실에 합치되는 것으로 추정됨 ‒다만, 토지조서 및 물건조서의 내용이 진실에 반하는 것을 입증하는 때에는 그러하지 아니함 ​ • 사업시행자와 토지소유자 등 사이에 협의가 성립되었을 때에는 취득의 절차는 종결되고 사업시행자는 재결 신청기간 이내에 해당 토지소유자 등의 동의를 받아 관할 토지수용위원회에 협의성립의 확인을 신청할 수 있으며, 협의성립의 확인절차는 재결절차를 준용함 사업시행자가 협의가 성립된 토지의 소재지ㆍ지번ㆍ지목 및 면적 등에 대하여 ｢공증인법｣에 따른 공증을 받아 협의 성립의 확인을 신청하였을 때에는 관할 토지수용위원회가 이를 수리함으로써 협의 성립이 확인된 것으로 봄 협의 성립의 확인은 ｢토지보상법｣에 따른 재결로 보며, 사업시행자, 토지소유자 등은 그 확인된 협의의 성립이나 내용을 다툴 수 없음 ​ 2. 유의사항 • 토지조서 및 물건조서의 작성 시 토지소유자 및 관계인이 서명·날인을 거부 하거나 주소·거소 불명 등의 사유로 서명 또는 날인을 할 수 없는 경우에는 그 사유를 기재하도록 되어 있으므로 재결과정에서는 토지소유자 등의 서명 또는 날인이 없는 경우 그 사유를 확인하여야 함 • ｢토지보상법｣제26조제2항의 협의 등 절차의 생략 규정은 재산권을 침해하지 않음

판례 ‣ ｢토지보상법｣제26조제2항의 협의 등 절차의 생략 규정은 재산권을 침해하지 않는다. [헌법재판소 2007. 11. 29. 선고 2006헌바79] 결정요지 공익사업법 제26조 제2항은 공익사업을 신속하게 추진하기 위하여 이미 거쳤던 절차를 반복하지 않도록 한 것으로서 토지조서 등에 변동이 있는 경우에는 다시 협의 등의 절차를 거쳐야 하므로 재산권을 침해하지 않는다. • ｢토지보상법｣제26조제2항에서는 사업인정 전에 보상협의회를 설치하고 관련사항을 협의한 경우 사업인정 후 보상협의회의 협의를 생략할 수 있다는 규정은 없으나 보상협의회의 성격 등을 고려할 때 생략할 수 있다고 봄

판례 ‣ 토지조서 및 물건조서의 작성상의 하자의 효과 등 [대법원 2005.9.30. 선고 2003두12349, 12356] 판결요지 기업자가 ｢토지수용법｣제23조 소정의 토지조서 및 물건조서를 작성함에 있어서 토지소유자를 입회시켜서 이에 서명날인을 하게 하지 아니하였다 하더라도 그러한 사유만으로는 그 토지에 대한 수용재결 및 이의재결까지 무효가 된다고 할 수 없고, 기업자가 토지소유자에게 성의 있고 진실하게 설명하여 이해할 수 있도록 협의요청을 하지 아니하였다거나, 협의경위서를 작성함에 있어서 토지소유자의 서명날인을 받지 아니하였다는 하자 역시 절차상의 위법으로서 수용재결 및 이의재결에 대한 당연 무효의 사유가 된다고 할 수도 없다. 수 • 사업인정 후 협의의 성격에 대해서 학설은 공법상 계약으로 보는 것이 통설이나, 판례는 사법상의 계약으로 봄

판례 ‣ 사업인정 후 협의취득의 법적 성질 [대법원 1996. 02. 13. 선고 95다3510] 판결요지 공공사업의 시행자가 토지수용법에 의하여 그 사업에 필요한 토지를 취득하는 경우 그것이 협의에 의한 취득이고 토지수용법 제25조의2의 규정에 의한 협의 성립의 확인이 없는 이상, 그 취득행위는 어디까지나 사경제 주체로서 행하는 사법상의 취득으로서 승계취득한 것으로 보아야 할 것이고, 재결에 의한 취득과 같이 원시취득한 것으로 볼 수는 없다.

• 사법상 계약은 원칙적으로 강행법규에 위반하지 않는 한 계약자유의 원칙이 적용되나, 공법상 계약은 일방 당사자가 행정주체이고, 공법상 효과발생을 목적으로 하므로 행정주체가 아닌 측에서는 공익에 영향이 없는 경우를 제외하고는 ｢민법｣상 계약의 해제에 관한 규정은 원칙적으로 적용되지 않음 • 공법상 계약도 사법상 계약과 마찬가지로 대등한 당사자 간에 체결된 비권력적 쌍방적 행위이기 때문에 특별한 규정이 없으면 ｢민법｣의 계약에 관한 규정이 적용되어야 하므로 사업인정 후 협의의 경우에도 당사자 간의 합의로 ｢토지보상법｣상의 손실보상기준에 의하지 아니하고 보상금액을 정할 수 있다고 봄 • ｢토지보상법｣의 보상절차는 공익사업의 효율적인 수행 및 정당한 보상을 담보하기 위한 수단이므로 반드시 지켜져야 하므로, 사업인정 전에 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 열람 등, 협의 등의 절차를 거친 경우에 한하여 사업인정 후 협의를 생략할 수 있으며, 이러한 절차를 거치지 않은 경우에는 사업인정 후 이러한 절차를 다시 거치지 않으면 재결신청이 불가능함 • 협의성립의 확인은 ｢토지보상법｣의 사업인정 후 협의절차에 따른 취득에 한하므로 사업인정 전 협의 또는 관련 법령에 의한 무상귀속 무상양여의 절차를 통하여 취득한 경우는 협의성립의 확인 대상이 아님

유권해석 ‣ 사업인정고시 전에 협의가 성립된 토지는 협의성립의 확인을 신청을 할 수 없다. [2004. 02. 09. 토관-521] 질의요지 사업인정고시 이전에 협의 취득한 토지와 협의가 이루어지지 않은 토지를 포함하여 사업인정고시를 하였는바, 사업인정 이전에 협의 취득한 토지에 대하여 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제29조제1항에 규정에 의한 협의성립의 확인을 신청할 수 있는지 여부 회신내용 협의성립의 확인신청은 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제26조 규정에 의한 절차를 거쳐 협의가 성립된 때에 토지소유자 등의 동의를 얻어 재결의 신청기간이내에 신청하여야 하므로 제26조의 규정에 의한 절차를 거친 때, 즉 사업인정의 고시가 있은 이후에 협의가 성립된 토지에 대하여만 신청할 수 있고, 사업인정의 고시가 있기 이전에 협의가 성립된 토지는 협의성립의 확인을 신청할 수 있는 대상토지가 될 수 없을 것입니다. 사업인정은 토지소유자와 협의취득이 어려운 경우에 강제취득절차를 이행하기 위한 절차이므로, 사업인정절차를 밟지 아니한 토지에 대하여는 위 법에 의한 사업인정고시를 하여서는 아니 될 것입니다.

법령해석 ‣ 관련 법령에 의한 무상귀속 무상양여의 경우는 협의성립의 확인 대상이 아니다. [2017.9.6. 법제처 17-0373] 질의요지 ｢택지개발촉진법｣에 따른 택지개발사업의 사업시행자가 택지개발지구에 편입된 국유지에 대하여 ｢국유재산법｣제44조 및 같은 법 시행령 제42조제1항제2호에 따라 처분가격을 산정하여 그 대체시설을 기부채납하고 해당 국유지를 같은 법 제55조에 따라 양여받은 경우, 이에 대하여 토지보상법 제29조에 따라 협의 성립의 확인을 신청할 수 있는지? 회답 ｢택지개발촉진법｣에 따른 택지개발사업의 시행자가 택지개발지구에 편입된 국유지에 대하여 ｢국유재산법｣제44조 및 같은 법 시행령 제42조제1항제2호에 따라 처분가격을 산정하여 그 대체시설을 기부채납하고 해당 국유지를 같은 법 제55조에 따라 양여받은 경우에는 이에 대하여 토지보상법 제29조에 따라 협의성립의 확인을 신청할 수 없습니다. 이유 공익사업의 사업시행자가 토지보상법 제14조(토지조서 및 물건조서의 작성), 제15조(보상계획의 열람 등), 제16조(협의) 및 제68조(보상액의 산정)에 따른 협의 절차를 거친 경우에만 같은 법 제29조에 따른 협의성립의 확인을 신청할 수 있다고 할 것인데, 이 사안의 경우 택지개발사업에 필요한 토지가 국유지에 해당하여 택지개발사업의 시행자가 그 대체시설을 ｢국유재산법｣제13조에 따라 기부채납하고, 해당 국유지를 같은 법 제55조에 따라 양여 받아 취득하는 경우에는 토지 취득의 방법 · 절차 등은 토지보상법이 아닌 ｢국유재산법｣에 따르게 된다는 점에 비추어 볼 때, 이는 토지보상법 제26조에 따른 절차를 거쳐 협의취득한 경우로 보기는 어렵다고 할 것입니다. 택지개발촉진법｣에 따른 택지개발사업의 사업시행자가 택지개발지구에 편입된 국유지에 대하여 ｢국유재산법｣제44조 및 같은 법 시행령 제42조제1항제2호에 따라 처분가격을 산정하여 그 대체시설을 기부채납하고 해당 국유지를 같은 법 제55조에 따라 양여 받은 경우에는 이에 대하여 토지보상법 제29조에 따라 협의 성립의 확인을 신청할 수 없다고 할 것입니다. 수 • 사업인정의 고시 후 협의취득은 승계취득이나, 그 협의성립에 대하여 토지수용위원회의 확인을 받으면 그 확인을 재결로 보므로 사업시행자는 목적물을 원시취득하게 됨

유권해석 ‣ 협의성립 확인에 의한 원시취득으로 되는 시점은 수용의 시기이다. [2002.12.05.법원행정처 등기 3402-693] 회신내용 사업인정고시 후 협의가 성립된 경우에는 기업자는 토지소유자 및 관계인의 동의를 얻어 관할 토지수용위원회에 협의성립의 확인을 신청할 수 있는데 관할 토지수용위원회로부터 협의성립의 확인을 받게 되면 재결이 있은 것으로 간주되는바, 협의성립 확인에 기한 원시취득의 시점은 수용의 시기이다. • 보상대상자, 성실한 협의의 요건, 협의경위서의 작성 등은 사업인정 전 협의와 동일함 ​

3. 관련 규정 ∎ ｢토지보상법｣ 제26조(협의 등 절차의 준용) ① 제20조에 따른 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고·통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거쳐야 한다. 이 경우 제14조부터 제16조까지 및 제68조를 준용한다. ② 사업인정 이전에 제14조부터 제16조까지 및 제68조에 따른 절차를 거쳤으나 협의가 성립되지 아니하고 제20조에 따른 사업인정을 받은 사업으로서 토지조서 및 물건조서의 내용에 변동이 없을 때에는 제1항에도 불구하고 제14조부터 제16조까지의 절차를 거치지 아니할 수 있다. 다만, 사업시행자나 토지소유자 및 관계인이 제16조에 따른 협의를 요구할 때에는 협의하여야 한다. 제29조(협의 성립의 확인) ① 사업시행자와 토지소유자 및 관계인 간에 제26조에 따른 절차를 거쳐 협의가 성립되었을 때에는 사업시행자는 제28조제1항에 따른 재결 신청기간 이내에 해당 토지소유자 및 관계인의 동의를 받아 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할토지수용위원회에 협의 성립의 확인을 신청할 수 있다. ② 제1항에 따른 협의 성립의 확인에 관하여는 제28조제2항, 제31조, 제32조, 제34조,

<협의경위서 작성시 협의내용 기재요령> ‒협의 일시 : 협의일자 순서대로 기재 ‒협의장소 및 방법 : 협의한 장소를 기재하고, 협의방법으로는 개별방문·집단 면담·전화협의·협의문서통지 등 선택 기재 * 3회(최초협의, 촉구, 재촉구)이상 성실히 협의하여야 함 ‒토지소유자 및 관계인의 구체적인 주장내용 : 보상금 저렴, 물건누락 등 소유자 또는 관계인이 요구하는 내용을 기재하되 주장내용이 많을 경우 별도작성하여 첨부 ‒ 사업시행자의 의견 : 소유자별로 주장내용에 대하여 간략하게 의견을 기재하되, 내용이 많을 경우 별도작성하여 첨부 * (예시) ◦ 소유자 주장 : 토지․물건 보상가격 저렴 ◦ 사업시행자 의견 : 이건 토지․물건은 ｢토지보상법｣및 ｢부동산가격공시및 감정평가에 관한 법률｣에 따라 공인된 감정평가업자 2인이 현지조사에 의해 적법하게 평가한 적정가격임

<재결신청시 참고사항> 재결은 성실한 협의를 전제로 하고 성실한 협의는 절차의 완전한 이행과 정당한보상금의 제시 등을 요건으로 하므로 이러한 요건을 충족하지 않은 재결신청은 각하될 수 있음(성실한 협의의 요건은 [별표 2] 참조) ‒ 즉, 중요한 절차의 일부가 결여되었거나 감정평가업자의 보상평가를 거치지 않고 임의로 보상액을 정하여 그 금액으로 협의 요청한 경우 등은 성실한 협의를 거쳤다고 볼 수 없으므로 재결신청이 각하될 수 있음